地方行政分权 越贴近百姓越好

塚本寿雄,早稻田大学研究生院政治学研究科教授,曾担任总务省行政评价局长,是日本政府行政改革的主要负责人之一。

白井克彦,1939年出生于中国大连,2002年担任早稻田大学第15任校长,2006年再次当选为早稻田大学校长(任期到2010年11月4日)。

内田和成,早稻田大学商学院教授,2006年4月被美国《咨询》杂志(Consulting　Magazine)评为“全球最有影响力的25位咨询顾问之一”。

日本政府行政改革主要负责人之一,早稻田大学塚本寿雄教授谈行政体制改革,认为改革离不开领导人的坚定信念

■前面的话

日本的地方分权分的不是“权力”,而是“权限”,也可以说是“决策权”。明确了地方政府的决策权限,促进了中央和地方的分工合作。

从原则上讲,具有跨区域和需要全国统一标准的政策内容,多保留中央的监控或决策权,其他的本应交给地方的权限则尽可能地交给地方。

四个月前,广东外事调研小组赴日本东京早稻田大学(简称“早大”)会面交流；一个月前,广东高级人才研修班赴早大学习；昨天,该校又在省委书记汪洋的邀请下,由校长白井克彦博士率领,前来广东学习论坛开讲。

这是广东学习论坛开办以来报名的领导干部最多的一次。不仅省委党校大厅座无虚席,而且还不得不设分会场,以满足更多人的期待和渴望。

这种方式,白井克彦校长也觉得新鲜。这所日本“私学之雄”、世界一流的大学虽已与中国几十所高校、科研院校建立了合作关系,“但与当地政府这么紧密接触,给这么多高层上课还是第一次”,白井克彦校长认为这是早大的荣幸。

现在,深圳行政体制改革刚刚拉开大幕,“精简机构达三分之一”的力度正在广东掀起改革开放30年以来最大一股机构改革的旋风,就在这个时候,一衣带水的近邻日本,以其四十多年来持续不断的行政改革和企业的全球化引起广东重点关注。

反思日本的得与失,是不是也能给当下广东以深思?

行政改革遇阻　可巧妙设计应对

焦点1

日本搞行政体制改革,为何乐此不疲?

“政府既无指标,也无竞争,一旦放任自流,就会停滞不前且不断堕落。行政改革的目的首先就是要修正政府不好的倾向,防止其朝不好的方向发展”

记者(以下简称“记”):二战以后,无论日本的内阁怎样更迭,我们发现了有一个东西一直在做,就是行政体制改革。您是怎样理解这个“行政体制改革”,它的动力何在?

塚本寿雄(以下简称“塚本”):确实,每一届内阁都在推动行政体制改革,它的背景在于“行政”这个词的本质。

一方面,在市场的调节中,企业有企业的利润指标,如果商品卖不出去他们就会修改自己的经营战略,但是政府无法做到这一点。政府既无指标,也无竞争,一旦放任自流,就会停滞不前且不断堕落。加上政府的结构总是落后于时代的发展,所以,行政改革的目的首先就是要修正政府不好的倾向,防止其朝不好的方向发展。

另一方面,政府知道国民有时不按照政府的想法行动的,政治家对这一点是非常敏感的,所以他们必须一直推动行政改革,让国民与政府的步调一致。

记:改革,就意味着变化,最终的落脚点在于“革”,这当中必然会遇到阻力。

塚本:对,阻力就是来源于不愿意发生变化的人的身上。首先就是政府的公务员,还有就是政府职能改变以后,一些受到不利影响的人会产生一些抵抗。要排除这些阻力,有几个比较重要的方面:

首先是政府最高领导人必须要有一个坚定的信念。第一,要使国民理解改革有什么意义,就必须要由发起这个改革的最高领导人去说明。第二,一些人虽说理解改革,但还是会受到一些不好的影响,因为他们一直认为自己所做的事情是对的,所以突然被人要求做出改变时,他们会彷徨和犹豫,想回到原来的状态去。这也需要最高领导人不停给出指令和鼓励。第三,不管改革的设想是如何能给大家带来利益,但利益产生需要一个过程,所以就算最高领导人一开始同意了改革,但当短期看不到利益出现时,大家的劲头也会慢慢削减。为了不使改革劲头变弱,这位领导者就必须采取一些措施。

记:如果遇到冥顽的阻力呢?会对不服从改革方针者予以处理吗?

塚本:这样的例子不多,因为在日本公务员服从国家的安排是一个原则问题。但是在行政改革的过程中,内阁总理下指令以后,被改革的对象的确有一些不满的地方,虽然这个改革涉及的对象不止政府内部,也会有些国民,但是利益影响比较大的还是政府内部,他们的利益受到损害以后,他们也会成为不合作的一方。

由于改革的重要性,政府的领导人必须根据需要采取一些果断的措施。在日本,有一个词叫“本气”,它的意思是“我是动真格的”。在改革过程中,政府的领导人必须要让国民和公务员知道“我这次是来真格的”。

记:上周末,深圳公布了行政改革方案,从原来的46个行政机构减成31个,您有了解吗?

塚本:我并不太了解具体情况,不知道46个机构减成31个机构后,少了的15个部门是完全没有了,还是统合到别的部门,还是降级了。但我想其中也体现了一个比较核心的思路,就是更尊重民间,权力更加下放。尽量减少政府职能,由精简、合并后的部门去解决问题,这是世界发展的趋向。深圳采取的这个方法是值得尊重的,并且符合世界趋势。

焦点2

机构精简,怎么摆平少了的“官位”?

“官位减少后,有些人可能会失望,担心自身利益没法得到保障,从而成为改革的阻力来源,所以这需要我们动脑子,用一些巧妙的设计来减少(编制)”

记:目前,中国正在实施“大部制”改革。我们也了解到日本曾经从23个部门减少到现在的13个。当中少不了合并、官位的调整,甚至是减少。日本是怎样做的呢?

塚本:日本政府机构精简后,官位确实是减少了很多,但是统合之前各个部门培养出来的人才对我们来讲都是很需要的,所以官位减少后,我们采取了降级的形式去处理。比如说事务次官,统合以后可能从三个变成一个,但是会再增加两个副事务次官。由于增加了副事务次官,可能又要减少两个省驿官,所以到最后可能还是会有一部分的岗位是减少掉的。我想说的是,如果在改革的过程中,有一个非常急剧突然的变化,必然会受到比较大的阻力。所以,必须比较巧妙,而且改革时必须立足于实际。

记:您说的“巧妙”指的是日本摸索出的“总定员法”吗?

塚本(笑):“总定员法”是公务员中“定员编制机制”中的一个部分。它规定的是公务员人数的上限,不能随便增加定员的编制。另外还有一个“定员消减计划”,它由管理定员编制的日本总务省负责,消减的并不是说开除谁,而是指退休的人空出来的编制。然后,总务省会按照这个退休人数来预计新招的配额,并根据各个省厅报上来需要新招的人数再进行分配。控制的结果就是,虽然有招新的人,但总体上退休的人还是比招进的人多,总的编制还是在逐步减少。

总的来说,我们没有勉强进行改革,而是动了头脑,用一些巧妙的设计来减少(编制)。这也是我们立足于现实的例子。

记:部门合并后,从“事务次官”变成“副事务次官”总有一个级别的降低。被合并的部门原来的人或那些被降的人心里总有点不舒服。怎么去摆平呢?

塚本:在日本政府机关,高层领导干部每年都会轮换,所以现在被降了,但很快又会在其他部门恢复到那个级别,所以并没有很明显地说“我被降了”。当中主要的问题是,没有成为事务次官的那两个人会担心,到了新的省(就是统合成的大的省),自身的利益没法得到保障,从而成为了改革的阻力来源。

但这只能说明被统合掉的那两个省的利益在优先顺序上不如统合后的省,所以才会被统合。这时,需要政府领导人去说明情况:这是国民期望发生的,虽然说你自己有一些不如意,但这符合整个国民利益,这是没有办法的事情,需要大家理解。

记:您说日本的行政改革中有一点,就是地方分权改革,那么,地方分的是什么权,有什么权可分?

塚本:日本的地方分权是相对于中央集权的一个提法,其分权的“权”指的不是“权力”,而是“权限”,也可以说是“决策权”。明确了地方政府的决策权限,促进了中央和地方的分工合作。

具体“分权”的内容主要为:社会保险、医疗卫生、健康福利等与民众生活紧密相关的领域,此外还有关于地方发展、经济开发、土地流转等与当地情况有密切关系的领域。从原则上讲,具有跨区域和需要全国统一标准的政策内容,多保留中央的监控或决策权,其他的本应交给地方的权限则尽可能地交给地方。

现在日本在完成上述权限的立法之后,基本上进入了地方分权的第二阶段,其具体的内容主要体现在税收分配和预算编制等财政的分配。当“权限”下放后,执政的行政成本也就随之从中央政府转移到地方政府,而执政需要相应的行政成本,这部分资金主要依赖财政预算和税收。国税和地税如何划分就成为关键性问题。但另一方面,日本有一些地方政府的规模太小,如果权限大量下放,他们则无法承担这些过多的行政工作,这就需要进行行政区域的合并调整。

所以,地方分权也是一个很复杂的问题,但其出发点当然是越贴近老百姓越好。

焦点3

政策出台后,如何评价监督?谁来监督?

“由有专业操守的人士组成总务省行政评价局,对各个省改革政策进行评价监督,同时,第三方的民间有识之士组成的评价委员会监督评价局”

记:现代社会改革离不开民众支持吧?

塚本:对,一定要得到国民的支持,所以改革的方案就要做得比较完善。我们在制定方案的时候,会倾听专门人士,如一些大学的专家、产业领域的专家,还有就是民众,包括消费者等的意见。代表性的机构有的地方叫“审议会”,有的叫“研究会”。部门从审议会听取意见后,对政策有什么不足之处,会进行改进。因为,现在的政策制定单靠公务员的智慧是远远不够的,所以在制定政策之前一定要有各个方面的咨询。

记:问题是,每个利益群体有一种声音,每个个体有不同意见,听得多了,会不会反而顾虑重重、效率不高?

塚本:应该不会有这样的情况。对我们来说,国民意见太多,我们反而担心只能听到一部分民众的意见,而无法得到所有反馈。

在听取市民意见后,对没法顾及的声音,最终的结果可能还是有一方需要妥协,这对于今后领导人制定政策有一定借鉴意义。

记:政策出来之后,还有个评价机构吧?我记得您曾是总务省行政评价局局长。

塚本(笑):我是在2000年至2003年担任这个职务的。当时最主要的任务是向日本政府引进一种叫“政策评价”的一种制度。因为如果每个省是自己对自己做评价的话,那么难免会有一些偏袒。所以我们总务省行政评价局对各个省进行改革政策的评价,就是有这么一个监督的职能,并促请各个省能较好地完成政策改革。

记:但这样一个评价局,也是由公务员组成,即也不是第三方,那会不会有失公允呢?

塚本:您这个问题很尖锐。评价局所导入的评价制度在当时也有由政府外部一些有识之士组成的“行政改革会议”,提出了与您相同的这个问题。为了监督这个评价局,日本又有一个第三方组织,就是总务省评价委员会,由民间专业人士组成。

我个人认为,评价局主要由有专业操守的人员组成,他们比较中立；同时设有第三方的民间有识之士组成的委员会也非常必要。

兼听者清

学习不断创新的精神

广东用世界眼光谋划未来的眼界和胸怀让白井克彦校长有点新鲜,有点吃惊。

这所亚洲的世界顶尖大学一直将重心放在中国的北京和上海,可今年以来,却频频与广东各界深入接触,校长感叹:未来,最合适的新据点就是广州!

以“在野精神”为其代名词的早大在日本有着自己独特的个性,也与中国有着非同一般的深厚渊源。上世纪初,李大钊、廖仲恺、陈独秀、彭湃等一批中国近代史上著名人士负笈早大求学,而1998年和2008年,两任中国国家主席江泽民和胡锦涛在中日关系微妙之时访日,都选择了在这个校园停留并演讲。

对于广东,早大并不陌生。这里不仅是孙中山先生的故乡,更是一块别人仍处低迷、它却保持着强劲发展态势的不可思议的热土,早大希望能寻求更深入的合作。

但广东却是怀着一颗学习之心,不耻下问,特别是对于当下进行的行政改革。

这厢,深圳精简机构三分之一的行政改革的旋风刚刚刮起,那边,日本全岛正在为道州制而争论不止。日本已下决定,为了让政府更为精简,行事更为高效,经济更为强大,全国47个都道府县将合并成7—8个道州。这是日本有史以来最为艰难的一次行政攻坚战,为此,日本准备了10—20年的时间。

正因历经日本数十年行政改革的起起伏伏,塚本寿雄教授才坚定地认为,深圳改革符合世界趋势!在他眼中,政府不变革,就只有堕落。

尽管一水相隔,语言不同,但中日的政治文化从某个角度来看,也有着众多相似之处。

例如,考虑合县为州,“官位”一下子少了很多,这让日本很头疼。

再例如,地方分权改革,到底有何权可分?中央政府与地方政府常有不同声音。

但不论如何艰难,日本自二战以来一直都在寻求变革,虽时有失败,但也常有创新,永不停止。

学习日本,也许最值得学习的就是这种精神。

早稻田大学校长白井克彦谈受邀来粤讲学——　

给领导干部上课　在中国从没试过

记者(以下简称“记”):此次应广东省委汪洋书记的邀请率队来广东进行访问讲学,感觉如何?

白井克彦(以下简称“白井”):我们觉得与广东很有缘分。汪洋书记能够在非常繁忙的公务中抽空邀请我们到广东来,这是非常好的交流机会,也是早大的荣幸。我出生在大连,但以校长身份来广东,是第二次。

记:今天在台下听课的不少是广东高层领导,这种上课方式早大教授是不是也曾在中国别的省份尝试过?

白井:给这么多省里的主要领导干部讲课,这样的事情在中国是第一次,以前从来没有过。当然我们有过很多大型的交流活动,但主要是和中国大学校长或者是学者。

记:记得上次在日本见到您的时候,您曾表示希望在广州建立早稻田大学的办事处,不知此事进展如何?

白井:正如您所知道的,去年、前年世界经济的情况不是特别的乐观,在广东省设立常设代表机构的事情目前还没有具体的进展,但我们想,在中国设立的下一个代表机构应该是与北京、上海完全不同的,我觉得这样一个机构最合适的地点就是广州。

记:早大已与中国很多大学建立了合作关系,您也曾表示对中山大学非常有兴趣,不知此次会否带来两校合作的构想?

白井:日本对中山大学有着特殊的感情(因为是孙中山先生手创的),尽管我们和中大有着友好交流的协议,但还没有开展具体的交流活动。中大是中国一所知名的高等院校,今后随着早大进一步加深和广东省的交流,当然也会深入和中山大学的合作。

记:此次开课为什么会选择行政改革和企业国际化这两个题目?

白井:我们觉得这样的题目很适合广东,很少做培训的早大和广东省政府已经合作举办了两期省高级干部研修班和两期省大型国企老总研修班,双方互相沟通、协商,知已知彼,这两个题目的选择就是在这样的基础上,希望能给广东一些启发。

全球最有影响力的25位咨询顾问之一,内田和成教授——　

淘汰落后产业　会考虑其承受能力

记者:二战后日本对高新技术产业重点倾斜和保护。那么在淘汰落后产业的过程中,会不会引发一些抵触情绪,从而产生不稳定的因素呢?

内田和成:首先,日本对于“夕阳产业”,如煤炭,并没有一下子把它淘汰,而是慢慢推迟它的“死期”；其次对涉及面比较大的,如农业,政府还会站在从业人员的角度去考虑他们的承受能力,我们甚至认为“保护过分”了。

而对于政府要扶植的产业,也不是一开始就从比较复杂高端的产业着手,而是先从劳动集约型的产业开始,比如电视、机械等需要大量劳动力的产业,再慢慢地转移到像汽车、电子、半导体这样的高新产业。

还有就是,要考虑劳动者的技能转换。产业转移过程中,劳动者学习技能也有一个慢慢适应的过程。期间,政府要有优惠政策,也要有意识引导,要让工人知道从服装到电视的转变对于自己将来是有发展前途的。

撰文:本报记者　谢苗枫　本报首席记者　梅志清

摄影:本报记者　王辉

总策划:杨兴锋　傅朗　王春芙

本期统筹:张全坚　李宏志

翻译:张雯雯　郑红梅　实习生　骆桂玲　许玉凤　对本文有贡献