前不久，海南省纪检监察机关与财政、税务等部门协作配合，对一些超市、百货商场等企业以“办公用品”、“耗材”等名义开具虚假发票的行为进行了查处。今年“五一”和国庆期间，记者跟随一些纪委联合督查组在部分市县查访，同样发现多张疑似公款消费的发票。
一张小小的发票，票面上载明的是征税对象的名称、数量和金额，然而在很多情况下，这明明白白的数字背后，却是不明不白的公款私用现象。
“发票腐败”是以何种面貌出现的？发票背后隐藏了多少猫腻？记者对此展开了追踪调查。
防不胜防，小小发票也会“兵法”
自中央出台八项规定、持续纠正“四风”以来，公款消费在很大程度上得到了遏制。然而，记者通过实地走访发现，当前在发票上做文章、利用发票管理的漏洞进行公款消费的单位和个人仍不在少数，发票开具和报销的高明手段，俨然诡谲变幻的“兵法”。
“兵法”一：暗度陈仓。一些单位或个人消费的款项不能通过财务制度报销，于是采用开具“办公用品”、“劳保用品”、“会议费”等类型发票的方式报销。
记者在今年中秋节前曾走访一些月饼经销商，客服人员表示，只能“买什么开什么”；一些经销商则允诺，可开不连号的办公用品发票，甚至连住宿费、会议费、服务费都能开。对此，北京某公司一位张姓经理解释道，该公司业务范围很广，但主营还是食品，其他“头衔”正是为了开发票方便。
一些餐饮单位还与一些办公用品公司、文具店“合作”，以稍高于营业税的金额购买办公用品发票提供给客户，有的会所甚至直接注册几个“皮包公司”，专门用来开发票。
“兵法”二：偷梁换柱。一些单位或个人为了报销的需要，专门向“黄牛党”购买各式各样的发票，然后利用这些“虚假发票”套取现金。
早在几年前，审计部门就曾披露某些中央部门报销的发票中有近两成是假发票，这些假发票把本该用在工作上的钱款变成了单位的账外“小金库”，用于滥发职工福利补贴，甚至是个人贪污。
“兵法”三：化整为零。当消费金额过大时，为了避免引起注意或超标准消费，往往会采取开具多张小额发票的方式进行报销。
从现实情况看，为客户分割大额发票已成为部分餐饮业主的“必备技能”。据媒体报道，今年“五一”期间，北京市怀柔区多家“农家乐”生意十分火爆。一位“农家乐”老板透露，他们可以开具多张面额低于1000元的发票，一些单位组织集体活动，就是冲着这来的。
有机可乘，制度缺失致使“牛栏关猫”
“当前，用票单位不如实开具发票等问题还是较为突出，用票单位为满足取得发票方公款消费、自身逃避缴纳税款等需求而不如实开具发票等情况严重。”国家税务总局征管和科技发展司发票处处长翁泉惠告诉记者。
翁泉惠坦言，取得发票方获得“办公用品”、“会议费”等不真实发票后，大部分列入了管理费用，但税务机关难以快速、有效判断费用是否属于据实列支，因此管理难度较大。
从经济学的角度看，虚假发票的市场需求巨大，是造成发票违法行为的直接原因。
当前我国实行“以票管税、凭票报销”的财税制度，发票承载着多项功能。一些单位和个人为了财务报销、平衡收支、逃避纳税、贪污贿赂以及“规避”八项规定精神等目的，对虚假发票需求量巨大，使得虚开发票等违法问题严重。
而更根本的原因，则是发票管理制度的不完善和管理机制的不健全。
翁泉惠介绍，当前与发票相关的法律法规建设相对滞后，《税收征管法》、《会计法》等法律法规中涉及发票管理、财务记账凭证、银行转账支付等方面规定，但缺乏系统性、规范性的规定，难以适应当前从源头防范打击发票违法行为工作的需要。此外，发票管理暂未形成有效的闭环状态，税务机关难以甄别纳税人发票费用是否属于据实列支，同样也是导致发票违法行为多发的重要因素。
“一些人之所以能通过报销的方式敛财，就是因为权力太大，而对权力的监管又不到位。”海南省公共关系协会副会长代红亦认为，要管住“发票腐败”，关键在于完善监管机制，强化责任追究。
亡羊补牢，多管齐下治理“发票腐败”
近些年来，税务机关针对餐饮业、商业预付卡等行业的特点，对发票开具与实际业务是否匹配、有无非法取得发票以及列支项目为“会议费”、“办公用品”的发票等情况进行了专项检查，对提供、取得、使用虚假发票的行为进行了处罚，“发票腐败”问题得到了一定程度的治理。
翁泉惠表示，对于发票监管中存在的问题，税务机关将进一步加强发票验旧、纳税申报等环节的管理，及时掌握纳税人发票使用情况，防范虚开发票等违法行为。
中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为，发票报销既然是使用财政资金，就必须公开透明，接受人大和社会的监督。
“从技术上说，应积极推动政府部门使用电子发票。这样的话，收付款方、物品和劳务的明细、单价、付款方式都能自动归集到相关部门，不需要纸质发票和手工报账，同时也大大节省了审计和监督成本。”张斌说。
记者了解到，截至2013年底，全国71个省级税务机关，已有59个单位（31个国税部门、28个地税部门）开展了网络发票试点。通过建立统一的发票数据库，每一份发票从最初形成、正式开具到最终入账都将处于监控之下。
一些专家认为，要管住“发票腐败”，关键还在于“违法必究”，通过严肃追究违法违规单位和个人的责任，形成震慑，使之不敢。
2011年2月修订执行的《中华人民共和国发票管理办法》为责任追究提供了有力的抓手。办法规定，不如实开具发票属于虚开发票行为；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
“税务机关还将通过开展‘有奖发票’和‘发票举报有奖’活动，鼓励社会各界积极检举发票违法行为，促使纳税人依法开具、使用发票。”翁泉惠表示。（记者 何韬）
专家点评：
“发票腐败”正成为腐败行为的新变形。
党的十八大以来，随着作风建设相关制度规范的严格执行，公款消费得到了很大程度的规范，然而“上有政策、下有对策”，一些政府部门和领导干部或偷梁换柱，或暗度陈仓，或化整为零，用发票给腐败行为披上了“隐身衣”。说到底，他们对中央八项规定精神的要求仍阳奉阴违、心存侥幸，尽力避风头、搞变通，玩起公款消费的“乾坤大挪移”。由于这些腐败行为既简单便捷又极其隐蔽，很容易“漂白”违规消费，使“假发票”日渐成了“真腐败”。
官场“发票腐败”在本质上是特权思想和不良作风在作怪，既有根深蒂固的腐败观念，也有错综复杂的利益纠葛。公款本姓“公”，但在报销中，公共财政却成了“提款机”。一些政府部门和领导干部往往把公款视为可以随意侵占的“唐僧肉”，进而将其转变成部门利益和个人利益。发票虽然在形式上是合法，但其背后却暗藏着腐败潜规则。小小的发票简直成了一个“筐”，什么公款消费、灰色福利、个人费用都往里面装，人人得其好处，于是人人心照不宣，形成既得利益共同体。
遏制“发票腐败”不可毕其功于一役，必须注重标本兼治、综合治理。发票只是违规公款消费的一个中介，仅仅盯住发票是不够的，“发票腐败”的要害不在于发票本身，而在于虚假报销行为，发票管理只是反腐工作的一部分。揭开“发票腐败”的虚假“面纱”并剪断其隐蔽的“尾巴”才是治本之策。
当前，必须改革并规范发票报销制度，严格报销要求、程序和规定，明确要求所有发票都需附上消费明细或底单，堵塞公款消费报销的制度漏洞。要形成发票报销责任体系，每一个环节的责任人都需签字背书，进一步强化报销人、经办人、审批人的责任。对使用虚假发票报销公款者，应按“一案双查”要求依法追究相关当事人和主管领导的法律责任。
公开是最好的防腐剂。要推行公款消费实名制和相关信息公开，所有公款消费预算和开支定期向社会公开，并接受社会的监督和质询。同时，纪检监察机关要督促财政、税务、审计等部门加大监管力度，主动受理社会举报，对公款报销和发票报销实行联合监督。
同时，在治理中要防止公款消费发票“转移”到私营企业报销，由私营老板替政府官员埋单。腐败行为越是变形和升级，越是挑战社会的反腐神经，就越要加大打击力度，露头就打，决不姑息。（庄德水 作者系北京大学廉政建设研究中心副主任）
