经过20多年的改革，中国社会保障制度改革取得了很大的成就：一是国民的社会保障观念发生了深刻变化，由过去单纯依赖国家、依赖单位或集体转变为自我承担负责；二是实现了新旧制度的整体转型，即计划经济时代形成的国家负责、单位（集体）包办、封闭运行的传统的社会保障制度已经转换成为政府主导、责任分担、开放型的社会化保障体系；三是新型社会保障制度体现了创新和中国特色，它的保障水平与覆盖面在不断提高。

　　然而，我国的社会保障制度还存在着立法滞后、保障不足、责任不清等问题，这些问题将随着中国进一步的改革与发展而逐步完善。目前，中国的社会保障制度仍在不断发展与完善当中。发展中的中国社会保障事业需要处理好以下关系。

　　一、关于社会保障与经济发展的关系

　　其一，只有经济持续发展，社会保障才能根基牢靠，发展强劲。改革开放25年来，我国国内生产总值年均增长9.4％，去年达到1.4万亿美元，综合国力显著增强，人民的生活实现了从温饱到总体小康的跨越。正是在经济持续高速发展的基础上，我国社会保障制度获得长足发展：初步形成多层次社会保障体系的框架；覆盖范围不断扩大，实现

　　了从国有企业职工向多种所有制经济组织的拓展；通过实行个人缴费、加大政府财政资金投入和建立全国社会保障基金，构建了多元化的筹资机制；建立健全城市居民最低生活保障制度，等等。现在，仅城镇养老、失业、医疗、工伤、生育等5项社会保险每年支出就达4000多亿元，累计结余3000多亿元，此外全国社会保障基金还有1400多亿元的储备，这在改革开放初期我国经济总量只有8000亿元的时候是不可想象的。

　　其二，社会保障水平必须与现实的经济发展水平相适应。我国仍是发展中国家，人均的经济实力仍然很弱，国家建立和组织实施的基本保障制度只能保障国民的基本生活，不能提出脱离实际的过高目标。以养老保险为例，2003年离退休人员基本养老金为640元／月，应当说水平是不高的；但与5年前相比，增长了55％，年均递增9％以上，这与经济增长速度大体是一致的。保障水平还包括覆盖人群的大小，这也取决于经济发展水平。比如，在广大农村，目前还不能提供如同城市一样的社会保障制度，只能在有条件的地区进行探索，满足农民最急迫的社会保障需求。社会保障的范围和水平必须随着经济发展而扩大和提高，不能超前，不能吊高胃口。

　　其三，社会保障应该、也可以为经济发展创造稳定的社会环境。经济和社会发展是相互依存、彼此促进的。根据国际经验，在人均GDP1000-4000美元的发展阶段，收入分配差距拉大，是各种社会矛盾暴露最充分的时期。如果把握不好，片面强调经济发展而忽略社会关系的调整，就可能损害社会稳定与和谐，

　　导致社会动荡，反过来影响经济发展。因此，要坚持以人为本，统筹兼顾，实现经济社会全面、协调、可持续发展，在抓好经济工作的同时，不断推动包括社会保障在内的各项社会事业的发展，促进社会文明和进步。

　　二、关于社会保障与就业的关系

　　人口多、劳动力资源丰富是中国的基本国情之一。基于这一基本国情，要从三个方面把握社会保障与就业的关系：其一，抓好民生之本、安国之策。政府必须创造更多的就业机会、实施积极的就业政策，引导和促使劳动者通过就业获得收入，保障和提高家庭的生活质量。就业是最有力、最有效的保障手段。在一个有7.6亿劳动力、总人口达13亿的大国，如果大批劳动者没有就业岗位，靠吃政府救济，这不是社会保障制度的成绩，只能说是社会经济政策的失败。

　　其二，实施更加积极的社会保障政策导向。基于基本国情，我们的社会保障只为那些丧失劳动能力或者暂时失去就业机会的群体提供帮助。这就要求社会保障政策应当发挥积极的引导作用，而不只是消极地“兜底”。比如，对待遇领取资格进行更加严格的审验，防止“吃大锅饭”和“养懒汉”；又如，在缴费型保障项目上，实行待遇水平更紧密地与缴费期长短和缴费多少挂钩，鼓励劳动者多工作、多缴费、多积累社会保障权益；再如，通过把资源更多地投向劳动能力建设，帮助劳动者更积极地寻求就业，提高就业和自我保障能力。总之，要统筹考虑就业和社会保障的制度建设，建立一种有利于国民积极参与财富创造的机制，而不是导向坐等国家保障。

　　其三，社会保障措施要适应劳动力市场规律。随着市场经济体制的确立，混合经济和非公有制经济已经成为就业的主渠道，劳动力在地区间、行业间转移流动的规模和速度都远非计划经济时期可比。社会保障制度和政策必须适应这种格局，一是处理好社会保障权益的连续性。一个劳动者一生可能在不同所有制经济组织就业，可能会不断变换就业形式，还可能多次处于就业、半就业和非就业的转换状态。健全的社会保障制度应当做到，无论何种变化，都要努力保证劳动者社会保障权益的可接续、可叠加、可累计。二是处理好社会保障权益可转移性。劳动力市场的内在力量已经冲破了地域壁垒，社会保障制度不能成为劳动力要素流动的鸿沟，要加快消除体制性障碍，实现社会保障权益在地区间的可转移和可接续。

　　三、关于当前与长远的关系

　　我国社会保障制度建设与经济体制转轨和经济结构调整的过程相伴随，因而过去几年我们把重点放在解决当前突出矛盾方面是正确的选择。通过“两个确保”集中解决2000多万国有企业下岗职工的生活保障和再就业问题，保证了3000多万企业退休人员的基本养老金按时足额发放，维护了社会稳定，支持了体制改革和结构调整。这是一个伟大的成就，是我国社会保障体系从计划经济体制向市场经济体制的过渡，但我们必须清醒地认识到，面对人口老龄化、城镇化、经济成分和就业方式多样化的新情况，许多深层次的矛盾还有待解决。特别是养老保险，我们必须未雨绸缪，建立起可持续发展的长效机制，包括：（1）资金的长期支撑能力，即在解决计划经济时期遗留的上一代退休人员基本保

　　障的同时，为现在工作的一代积累必要的养老储备资金，把制度模式从完全现收现付转变为部分积累；（2）制度覆盖范围的可延展性，逐步把社会保障扩展到更大范围，提高政府的公共服务能力；（3）公平与效率的平衡机制，通过完善社会保障体系，既调整收入分配结构，合理“切蛋糕”，保持社会关系的和谐；又激励全社会创造财富的热情，做大“蛋糕”。建立长效机制的任务不可能在一届政府任期内完成，要持续几十年时间，但这关系到国家的长治久安，是一个负责任的政府的应有作为。

　　四、关于政府与其他社会主体的关系

　　社会保障是政府强制实施的社会政策，因而政府在社会保障制度建设中无疑起着主导性作用，这集中体现在：积极推动社会保障立法，制定切实可行的社会保障政策，实施高效和强有力的行政管理，提供全面而便捷的公共服务，加强政府对社会保障所承担的财政责任。

　　但也要防止陷入一个误区，以为社会保障只是政府单方面的责任，政府主导作用还应当体现在充分调动社会各界的参与积极性，充分利用各种社会资源上。可资利用的社会资源至少有五个方面：一是用人单位。把企业仅仅当作产品生产者的理念已经过时，现代企业同时是人际关系和社会关系的生产者。一个拒绝承担社会保障义务、漠视社会责任的企业与现代社会文明水火不相容，它可能一时牟得超额利润，但绝不可能长期兴旺。

　　二是劳动者。劳动者既是社会保障的需求方，又是供应方。国际社会保障改革的趋势，越来越摒弃福利与个人责任完全脱离的制度安排，即使是长期实行普惠制的西欧、北欧诸国，也在尝试做出更直接体现个人责任的改良。我们是发展中国家，更要通过合理的制度、政策、机制设计，引导劳动者清晰地认识权利与义务的关联，从而成为社会保障制度的积极参与者和建设者。

　　三是市场力量。现代社会保障制度要更多地引入市场机制，实现政府资源与市场力量的合理配置，凡是市场能做的尽量交由市场去做。比如个人账户做实后的积累资金，可以通过市场化运营实现保值增值；又如通过政策引导和税收优惠，借助市场力量加快建立政府基本保障之外的补充性保险制度，形成多层次的社会保障体系，满足各类社会成员的不同需要。

　　四是社会组织。过去几年，我国城市的街道普遍建立起劳动保障管理服务机构，绝大部分城市社区聘用了专门的劳动保障工作人员，开展了社区就业服务、下岗失业人员和企业退休人员管理服务等工作。这是一个好的开端。要在这个基础上，更好地动员各种社会力量，发挥各类社会组织的作用，加快健全社区服务功能，加强居民自治管理，形成规范的社会工作者制度，全面实现社会保障管理服务社会化的目标。

　　五是广泛的社会参与和监督。完善社会保障的咨询、听证、投诉、争议处理和舆论监督等制度，使更多的社会组织和公民参与到社会保障政策制订和监督执行的过程中。

　　五、关于政策制订与加强管理的关系

　　政策反映着一项社会保障计划或一个社会保障体系的基本导向。正确的模式选择、合理的制度结构和切合实际的政策措施，是社会保障体系长期稳定运行并对经济和社会发展起到积极推动作用的保证。过去20年，我们的主要注意力集中在对旧制度的改革、对新模式的探索上，经历了大量的考察、研究、论辩、批判、设计、试点、总结……这是一个必要和必然的过程。

　　现在，基本的制度模式和政策框架已经确定，改革的方向已经明确，我们应当积极稳健地向既定目标推进，同时要把尽快提高管理水平摆到重要位置。社会保障管理的最终目的，是在规定的时间、规定的地点、按照规定的标准、把社会保障待遇支付给规定的人。

　　一要规范管理制度和流程。二要进一步提高管理服务的水平。三要加快建设社会保障信息系统工程，尽早实现社会保险全国联网，不断提升管理手段，为科学的宏观决策提供技术支持。四要大力加强能力建设，现在全国各级各类社会保障管理机构已愈10万人。要加强工作人员的思想教育和专业培训，提高职业素养和管理水平。

　　六、关于立足本国国情与借鉴国际经验的关系

　　这个问题也要着眼于三点：

　　一是以更宽广的胸怀兼收并蓄。要防止夜郎自大，闭关自守，拒绝吸纳国际上成功的经验和通行的做法。社会保障制度已面世120多年，其间许多经验教训是人类文明的宝贵财富。我国社会

　　保障制度建设起步比较晚，通过扩大开放，进一步加强与各国的交流合作，学习、借鉴和吸收一切有益的经验，可以少走弯路，更快更好地发展我们的社会保障事业。

　　二是坚持立足国情择善而从。各国经济发展水平不同，文化历史背景不同，建立社会保障制度的时间长短不同，因而保障方式、覆盖范围、待遇水平也必然有所差别。外国的好东西要学，但万万不可脱离我国的社会经济文化背景盲目引进。要知道，当今世界很难找到两个完全相同的社会保障计划，各国制度各有千秋，各有利弊，绝没有现成的“最优模式”可以照搬照抄。还是要把国际经验与我国具体情况结合起来，坚信自己的判断和选择，循序渐进地探索适合自己的社会保障之路。

　　三是把中国融入世界。近20多年，随着时代发展和经济社会条件的变化，全球出现了社会保障改革浪潮。中国社会保障改革也是这股大潮的组成部分。中国有世界1／5的人口。在全球化的背景下，十几亿中国人民享有越来越完善的社会保障，这本身就是对世界和平与发展的巨大贡献；中国从本国实际出发探索的社会保障改革之路，也必将为国际社会保障历史增添光辉的篇章。我们要有这样的信心和胆识。（本文编自2005年第4期《社会保障制度》）